A expressão “ordem pública” é um termo plurívoco. Isto é, permite que seja utilizado em diversos sentidos.
Na Constituição Federal, o termo “ordem pública” aparece por 05 (cinco) vezes.
O primeiro, no art. 34, III, quando autoriza a União a intervir nos Estados para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública.
O segundo, no art. 136, como um dos fundamentos para a decretação do estado de defesa, quando visar preservar ou prontamente restabelecer a ordem pública.
O terceiro, no art. 144, ao mencionar que a segurança pública é exercida para a preservação da ordem pública.
Na quarta vez, o termo aparece no § 5º do art. 144, quando incumbe às polícias militares a preservação da ordem pública.
Por fim, a quinta e última aparição ocorre no § 10 do art. 144, quando diz que a segurança viária é exercida para a preservação da ordem pública.
Pela redação do art. 144[1] da Constituição Federal, nota-se que a segurança pública é um meio de se atingir a ordem pública (o fim).
Portanto, a acepção “ordem pública” é mais ampla do que a expressão “segurança pública”, na medida em que esta constitui um dos instrumentos para se buscar a ordem pública.
Nesse sentido, a doutrina[2] subdivide o conceito de ordem pública em segurança pública[3], salubridade e tranquilidade pública.
Humberto Barrionuevo Fabretti[4] menciona que o Deputado Ricardo Fiúza, responsável pelo capítulo da Segurança Pública, na Assembleia Nacional Constituinte, discorreu que “A ordem pública é definida como o grau de normalidade da vida social, sendo no sentido mínimo entendida como aquele conjunto de condições elementares, sem as quais não é possível a vida em comunidade civilizada. A ordem pública abrange a salubridade, a tranquilidade e a própria segurança pública.”
Ferreira Filho[5] (apud Fabretii) discorre que a ordem pública é a “ausência de desordem, a paz, de que resultam a incolumidade da pessoa e do patrimônio.”
A salubridade pública refere-se ao que é saudável e faz bem à saúde pública, à saúde das pessoas, em geral, e de uma determinada comunidade, de forma que permita o livre trânsito das pessoas, bem como a moradia e o convívio salutar. Dessa forma, a vacina, a fiscalização em estabelecimentos do ramo de alimentos, inspeções sanitárias, comunicação por médicos às autoridades públicas de doenças de notificação compulsória[6], dentre outros, são medidas que visam à salubridade pública.
A tranquilidade pública refere-se à sensação de paz de uma sociedade, das pessoas em geral. É poder sair às ruas sem receio de ser assaltado; sem preocupações excessivas, como receio em portar objetos de valor, de parar no sinal com o carro e deixar os vidros abertos; da desnecessidade de colocar cerca elétrica nas residências, do direito a poder viver em paz; do direito ao sossego e poder morar sem perturbações de ordem criminal ou cível; do direito à prevenção de incêndio e de inundações, dentre outras relacionadas às atividades de defesa civil; do direito à segurança no trânsito. Trata-se do comportamento diário e do modo de viver das pessoas como um todo.
O Decreto-Lei 88.777/83, que aprova o regulamento para as polícias militares e corpos de bombeiros militares, conceitua ordem pública no art. 2º, item 21:
21) Ordem Pública – Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum.
Humberto Barrionuevo Fabretti[7] explica que o conceito legal de ordem pública foi “duramente rechaçado” pela doutrina e cita que Moreira Neto escreveu que se trata de um conceito abstrato, vago, amplíssimo, confuso, cheio de erros; “uma boa intenção que presta um desserviço ao Direito e ofende a sua Ciência” e que a “limitação da ordem pública às regras formais, como faz o Decreto n. 8.877/83, exclui do conceito as referências à moral e aos costumes vigentes.”
No ordenamento jurídico brasileiro, o termo “ordem pública” encontra-se esparso em diversos diplomas legais.
No direito civil, o termo “ordem pública” é comumente empregado no sentido de função social e da essencialidade da matéria, sobretudo quando ultrapassa o interesse das partes envolvidas e visa ao interesse social.
No Código Civil, a expressão “ordem pública” aparece por 05 (cinco) vezes, nos arts. 20, 122, 606, parágrafo único, 1.125 e 2.035, parágrafo único.
O Código Civil traz diversas normas de ordem pública que visam à convivência pacífica e harmoniosa do homem perante a sociedade, desde o nascimento até a morte.
O Código Civil percorre o caminho natural da vida, iniciando-se pela parte geral e, no livro I, trata das pessoas, do nascimento, do direito ao nome, do direito à imagem; segue no livro II, em que fala dos bens e sua classificação; avança no livro III e trata dos fatos jurídicos, que envolvem os negócios jurídicos; passa para a parte especial e, no livro I, trata dos direitos e das obrigações; no livro II, do direito de empresa; no livro III, do direito das coisas, no livro IV, do direito de família e no livro V, do direito das sucessões.
Nota-se que o Código Civil possui inúmeras normas de ordem pública, que regulam a vida em sociedade.
Como exemplo, pode-se citar a parte que trata dos “Direitos de Vizinhança”, em que menciona o direito à segurança, ao sossego e à saúde.[8]
São normas que visam à ordem pública e a pacificação social.
No Direito Criminal, o Código de Processo Penal prevê a possibilidade de prisão preventiva para a garantia da ordem pública (art. 312).
A ordem pública empregada no art. 312 do CPP refere-se à possibilidade de o agente, caso fique em liberdade, praticar novos crimes. Assim, sempre que houver indicativos de que o agente, solto, ameace a segurança pessoal ou patrimonial de terceiros, é possível a decretação da prisão preventiva. É uma medida de prevenção geral, em que se retira do convívio da sociedade, por um tempo, uma pessoa que poderá comprometer a ordem pública.
O conceito de ordem pública empregado pelo Código de Processo Penal é apenas parte daquele previsto na Constituição Federal, quando menciona que a segurança pública exercida pelo Estado, através dos órgãos policiais, visa à preservação da ordem pública.
Isso porque a ordem pública constitucional é mais ampla e abrange, além do sentido exposto no art. 312 do CPP, as disposições contidas em outros diplomas legais que visam à preservação da ordem pública, ainda que de índole civil ou administrativa, como o bom convívio familiar, entre vizinhos, e o controle de doenças e alimentos, dentre outros.
No direito administrativo, a ordem pública se faz presente por intermédio da supremacia e indisponibilidade do interesse público, que é exercido por meio do poder de polícia, com a fiscalização e aplicação de multas; mediante a intervenção do Estado na propriedade e a interferência na economia, com a intenção de reduzir as desigualdades sociais, dentre outros.
O art. 30, II, da Lei 13.019/14 autoriza que a administração pública dispense o chamamento público[9] nos casos de grave perturbação da ordem pública.
O direito tributário e o financeiro relacionam-se com a arrecadação de recursos para o Estado e a sua destinação, visando ao interesse público e a ordem pública.
Nota-se, portanto, que a ordem pública é um conceito complexo, que envolve um plexo de direitos e passa por todos os ramos do direito, exemplificadamente citados.
Álvaro Lazzarini leciona que “A ordem pública é mais fácil de ser sentida do que definida, mesmo porque ela varia de entendimento no tempo e no espaço. Aliás, nessa última hipótese, pode variar, inclusive, dentro de um determinado país. Mas sentir-se-á a ordem pública segundo um conjunto de critérios de ordem superior, políticos, econômicos, morais e, até mesmo, religiosos. A ordem pública não deixa de ser uma situação de legalidade e moralidade normal. Apurada por quem tenha competência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, isto é, os atos de violência de que espécie for, contra as pessoas, bens ou o próprio Estado. A ordem pública não é figura jurídica, embora dela se origine e tenha a sua existência formal.”[10]
Trata-se, a bem da verdade, de um conceito jurídico indeterminado, ou seja, são termos ou expressões inseridos em normas jurídicas, que possuem um conteúdo aberto, de forma que o intérprete possa moldar o conteúdo de acordo com os valores reinantes na sociedade, a depender da época, do tempo e da finalidade da forma.
A Lei 11.473/07, que dispõe sobre cooperação federativa no âmbito da segurança pública, traz um rol exemplificativo no art. 3º, do que se consideram atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, a saber: a) o policiamento ostensivo; b) o cumprimento de mandados de prisão; c) o cumprimento de alvarás de soltura; d) a guarda, a vigilância e a custódia de presos; e) os serviços técnico-periciais, qualquer que seja sua modalidade; o registro e a investigação de ocorrências policiais; f) as atividades relacionadas à segurança dos grandes eventos; g) as atividades de inteligência de segurança pública; h) a coordenação de ações e operações integradas de segurança pública; i) o auxílio na ocorrência de catástrofes ou desastres coletivos, inclusive para reconhecimento de vitimados; j) o apoio às atividades de conservação e policiamento ambiental.
A incolumidade das pessoas, mencionada no art. 144 da Constituição Federal, é a segurança das pessoas. Refere-se à proteção, cuidado, zelo com as pessoas, de forma que possa preservar a integridade física, moral, psicológica, sexual e em todas vertentes.
A incolumidade patrimonial, por sua vez, tem foco nos bens e patrimônio das pessoas físicas e jurídicas e de todo o patrimônio existente. O termo é empregado em sua acepção mais ampla.
Nucci[11] leciona que “a ordem antagoniza com a desordem (confusão, tumulto, irregularidade, enfim, quebra da rotina). Transferindo-se para o âmbito público, a desordem provoca a quebra da rotina de um número imenso de pessoas, razão pela qual a polícia tem o dever de assegurar um mínimo indispensável ou flexível o suficiente para que os indivíduos cumpram seus deveres e obrigações no dia a dia, conforme programado.” E prossegue dizendo que:
A ordem pública não deve ser visualizada num grandioso foco abrangendo toda a sociedade brasileira, pois seria humanamente inviável assegurá-la e também muito raro que toda a comunidade em qualquer canto do país entrasse, ao mesmo tempo, em colapso desordeiro. Vista sob tal ângulo, a garantia da ordem pública se volta a determinado local: uma rua, um bairro, quiçá uma cidade. É preciso tratar-se de algo concreto, com o qual pode a polícia trabalhar. Ilustrando, ocorre um roubo, com emprego de arma de fogo, a um estabelecimento bancário em zona de grande afluxo de pessoas, com tiros trocados entre marginais e seguranças privados. Não há dúvida de que, naquela região, haverá, por um certo tempo, desordem pública. Instala-se o medo de sair à rua, comerciantes podem fechar suas portas, motoristas não sabem para onde guiar seus veículos e assim por diante. A chegada da polícia satisfaz o sentimento coletivo de segurança, mesmo que inconsciente. Esse é o trabalho efetivo do policial: dar tranquilidade ao indivíduo, mostrando que a legalidade está visível e presente. Se o assaltante foi ou será preso, é menos relevante para a comunidade do que a presença da polícia no local.
Dessa forma, a ordem pública consiste numa interrelação entre o direito, medicina, engenharia, música, filosofia, sociologia, religião e todos os ramos necessários em busca da paz e harmonia social. Trata-se de um conceito que extrapola, em muito, o direito e visa ao bem-estar social na vida de cada pessoa que, juntas, formam a sociedade.
NOTAS
[1]. Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: (…)
[2]. Lazzarinni (1999, citado por Fabretti, 2014)
[3]. Conceito estudado no Capítulo I deste livro.
[4]. Fabretti, Humberto Barrionuevo. Segurança Pública. Fundamentos Jurídicos para uma Abordagem Constitucional. Atlas: São Paulo, 2014. p. 101.
[5]. Ferreira Filho (2001, apud Fabretii, 2014)
[6]. Consiste na comunicação obrigatória à autoridade de saúde, realizada pelos médicos, profissionais de saúde ou responsáveis pelos estabelecimentos de saúde, públicos ou privados, sobre a ocorrência de suspeita ou confirmação de doença, agravo ou evento de saúde pública, definidos pelo Governo, quando possam causar epidemia, surto, dentre outros.
[7]. Fabretti, Humberto Barrionuevo. Segurança Pública. Fundamentos Jurídicos para uma Abordagem Constitucional. Atlas: São Paulo, 2014. p. 106.
[8]. Art. 1.277. O proprietário ou o possuidor de um prédio tem o direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego e à saúde dos que o habitam, provocadas pela utilização de propriedade vizinha.
[9]. Art. 2º. Para os fins desta Lei, considera-se: XII – chamamento público: procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos;
[10]. Lazzarini, 1998, p. 8.
[11]. NUCCI, Guilherme de Souza. Direitos Humanos versus Segurança Pública. Editora Forense: Rio de Janeiro, 2016. p. 46. Fabretti, Humberto Barrionuevo. Segurança Pública. Fundamentos Jurídicos para uma Abordagem Constitucional. Atlas: São Paulo, 2014. p. 106.
