Segurança Pública: conceito e natureza jurídica

por | 20 abr 2020 | Segurança Pública

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A Constituição Federal reservou o Capítulo III do Título V, que se refere à Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, para tratar da Segurança Pública.

A segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos e visa à preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio.[1]

A responsabilidade do Estado no tocante à segurança pública é exercida por intermédio de seus órgãos policiais elencados no art. 144 da Constituição Federal, quais sejam: a) polícia federal; b) polícia rodoviária federal; c) polícia ferroviária federal; d) polícias civis; e) polícias militares; f) corpos de bombeiros militares; g) polícias penais federal, estaduais e distrital[2].

Às guardas municipais competem a proteção dos bens, serviços e instalações municipais, na forma da lei (art. 144, § 8º, da CF).

O termo “segurança pública” encontra-se previsto na Constituição Federal, por 04 (quatro) vezes: no título do Capítulo III; no caput do art. 144; no § 7º[3] do art. 144 e no parágrafo único do art. 103 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, quando trata de desapropriações.

A expressão “segurança”, por sua vez, aparece 33 (trinta e três vezes), sendo relevante mencionar as hipóteses que podem ser relacionadas à segurança pública.

O preâmbulo da Constituição, que não tem força normativa, mas situa-se no domínio da política e reflete a posição ideológica do constituinte[4], menciona que o Estado Democrático é destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias.

Nota-se que a segurança é um valor supremo e funda-se na harmonia social.

A harmonia social, no âmbito do Brasil (ordem interna), relaciona-se diretamente com a pacificação social, preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, que constituem a segurança pública.

Portanto, a segurança pública é um valor supremo.

O art. 5º da Constituição Federal trata dos direitos e garantais fundamentais e assevera que “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes”.

A segurança a que se refere o art. 5º trata da segurança jurídica, e Humberto Barrionuevo Fabretti[5] ensina que o termo segurança, no art. 5º, não se relaciona ao risco de ser vítima de um crime, mas “no sentido de estar seguro em relação aos direitos que estão elencados nos incisos do próprio art. 5º.” Ensina ainda que se trata de segurança contra as arbitrariedades do próprio Estado, “que encontra no art. 5º uma série de limitações que garantem a segurança do cidadão.”

O art. 6º trata dos direitos sociais e assevera que “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”

Humberto Barrionuevo Fabretti[6] ensina que a “utilização da palavra segurança nesse dispositivo também é feita de maneira genérica, sem se relacionar diretamente à segurança em relação ao crime, mas sim no sentido de se garantir a todos os mesmos direitos sociais.”.

Em se tratando de direitos fundamentais, eventuais restrições devem ocorrer de forma limitada (teoria dos limites dos limites). Lado outro, visando assegurar os direitos fundamentais, a proteção constitucional de cada direito fundamental deve observar o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais, que consiste em dar a maior eficácia à norma, de forma que os direitos fundamentais sejam observados em sua plenitude.

No rol de direitos e garantias fundamentais, encontra-se o direito à vida; a proibição de tortura; a liberdade de expressão; a liberdade de consciência, crença e culto; a inviolabilidade da vida privada; a inviolabilidade domiciliar; a liberdade de informação; a liberdade de locomoção (direito de ir, vir e permanecer); de reunião; de propriedade; previsão das penas possíveis no Brasil; aqueles assegurados aos presos; a presunção de inocência; a previsão do direito ao devido processo legal, ampla defesa e contraditório; a vedação a provas ilícitas; mandados de criminalização, dentre outros.

Os mandados de criminalização consistem em comandos constitucionais que obriguem o legislador a criar determinados crimes que visem tutelar bens jurídicos de especial relevância.

O art. 5º da Constituição Federal prevê a punição para qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais (XLI); que o racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei (XLII); que a lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia a prática da tortura, o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que, podendo evitá-los, omitirem-se (XLIII) e que constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (XLIV).

Trata-se dos mandados de criminalização expressos.

Lado outro, há os mandados de criminalização implícitos, os quais consistem na proteção de bens jurídicos tutelados constitucionalmente, todavia a Constituição não manda, expressamente, que o legislador crie determinado crime, mas em razão da interpretação da Constituição, é possível afirmar que devem ser criados crimes que visem tutelar os direitos e garantias fundamentais.

Pode-se citar como exemplo o crime de corrupção, na medida em que esse crime causa um dano social tão elevado que acaba por comprometer vários direitos fundamentais, como à vida, à saúde, à segurança, à educação, dentre outros.

Em vista do rol de direitos e garantias fundamentais, bem como os direitos sociais, é possível afirmar que a Constituição traz um plexo de direitos voltados para a segurança pública e individual, de forma que seja possível ao estado preservar a ordem pública, sem, no entanto, massacrar aqueles que a violam quando praticam crimes. Busca-se um ponto de equilíbrio entre o direito à segurança pública e os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos de bem e daqueles que praticam crimes e venham a responder criminalmente e serem presos, em vista da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF).

A segurança pública, além de ser um valor supremo, é um direito fundamental.

Os direitos e garantias fundamentais são cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, IV, da CF) e não podem ser suprimidos da Constituição, sendo possível a alteração somente para aperfeiçoar e fortalecer o direito fundamental já previsto.

A segurança pública é reflexo do desenvolvimento do estado. Os problemas sociais, a precariedade e ausência da educação, saúde, moradia, trabalho e estrutura familiar refletem diretamente na segurança pública.

A segurança pública depende, ao mesmo tempo, de uma atuação positiva do estado, que assegure plenas e efetivas condições do exercício dos direitos sociais, bem como de uma atuação negativa, consistente em não violar o direito à vida, à liberdade e à propriedade.

O policiamento ostensivo, de incumbência da Polícia Militar, consiste em uma atuação positiva do estado.

Segurança Pública é um conceito complexo, que envolve muito mais do que o policiamento ostensivo realizado pela Polícia Militar e, muitas vezes, a culpa da criminalidade recai sobre a Polícia Militar, que é mais um órgão “vítima” da falha de todo o sistema.

Pode-se dizer que eventuais falhas no policiamento realizado pela Polícia Militar é somente a pontinha do iceberg, encontrando-se submersos todos os problemas sociais mencionados, sobretudo o alto índice de desemprego, a precariedade e ausência de educação e de estrutura familiar.

A doutrina[7] classifica os direitos fundamentais como de primeira, segunda, terceira, quarta e de quinta dimensão.

A primeira dimensão relaciona-se aos direitos civis e políticos, dos quais são titulares os indivíduos que podem se opor ao Estado. Trata-se de direito com conotação negativa, por exigir uma abstenção estatal. Relacionam-se aos direitos de liberdade.

A segunda dimensão são os direitos sociais, culturais e econômicos, os quais podem ser exigidos do Estado pelos seus titulares. Trata-se de direito com conotação positiva, por exigir uma atuação do Estado. Relacionam-se aos direitos de igualdade.

A terceira dimensão são os direitos de natureza transindividuais, que são aqueles que ultrapassam o interesse de uma pessoa e visam à coletividade, como o direito à paz e ao meio ambiente. Funda-se na solidariedade e na fraternidade.

A quarta dimensão decorre da globalização política e relaciona-se aos direitos da democracia, da informação e do pluralismo.

Pedro Lenza[8] ensina que a quinta dimensão trata, para Bonavides, do direito à paz e que esta é “axioma da democracia participativa, ou, ainda, supremo direito da humanidade.”

A segurança pública engloba as várias dimensões dos direitos fundamentais, mas pode ser caracterizada pela dimensão que trata do direito à paz, por ser este o fim buscado pela segurança pública.

Portanto, a segurança pública, além de ser um valor supremo, é um “supremo direito da humanidade” e um direito fundamental de terceira dimensão[9].

A prevenção e repressão ao crime fazem parte do conceito de segurança pública.

A prevenção consiste em todo o aparato estatal que assegura o cumprimento dos direitos individuais e sociais de todos e pela polícia é exercido através do policiamento ostensivo, que é incumbência da Polícia Militar, bem como pela Polícia Federal e Civil, quando investigam infrações penais e comprovam a autoria e materialidade, gerando um efeito preventivo futuro, ao possibilitar o funcionamento do sistema de Justiça Criminal e a punição de infratores, de forma que faça incutir na sociedade a ideia de que “o crime não compensa”.

A repressão ocorre quando a ordem pública é violada, com a prisão do infrator, pelas polícias Militar, Federal ou Civil, quando possível, e consequente apuração das infrações penais, exceto as militares, pelas polícias Federal e Civil.

A segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. Logo, todas as pessoas, ainda que não pertençam a órgãos policiais, devem colaborar com a segurança pública e a Polícia Militar possui projetos de policiamento comunitário que aproximam a Instituição da sociedade e fortalecem a participação do povo na segurança pública.

Há várias formas da participação popular na segurança pública, como o Disque-Denúncia, cuja identidade do denunciante é mantida no anonimato; projetos de polícia comunitária, como a rede de vizinhos protegidos; reuniões comunitárias; Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência – PROERD; Programa Jovens Construindo a Cidadania – JCC, dentre outros.

O Brasil é um dos países mais violentos do mundo, com concentração de 11% dos homicídios do planeta.[10]

No ano de 2017, houve registro de mais de 60.000 (sessenta mil) mortes violentas intencionais, o que engloba os crimes de homicídio, latrocínio, lesão corporal seguida de morte e mortes decorrentes de intervenção policial, o que representa uma taxa de mortalidade altíssima (30,8 a cada 100 mil habitantes).[11]

O Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (2018), em razão de estudo desenvolvido pelo Ministério da Justiça, apontou as macrocausas para a violência letal: a) conflitos entre gangues e facções e as dinâmicas do tráfico de drogas; b) violência patrimonial; c) violência interpessoal; d) violência doméstica; e) ausência do Estado em determinados territórios urbanos; e f) conflitos entre policiais e cidadãos.

O Plano Nacional traz 11 (onze) objetivos e estratégias em prol da Segurança Pública, a saber: a) reduzir os homicídios e outros crimes violentos letais; b) reduzir todas as formas de violência contra a mulher, em especial as violências doméstica e sexual, e aprimorar o atendimento nas instituições policiais; c) aprimorar a governança e a gestão das políticas, programas e projetos de segurança pública e defesa social; d) valorizar e assegurar condições de trabalho dignas aos profissionais de segurança pública e do sistema penitenciário; e) fortalecer o aparato de segurança e aumentar o controle de divisas, fronteiras, portos e aeroportos; f) ampliar o controle e o rastreamento de armas de fogo e munições; g) enfrentamento às estruturas do crime organizado; h) aprimorar os mecanismos de controle e prestação de contas da atividade policial; i) aprimorar a gestão e as condições do Sistema Prisional, visando eliminar a superlotação, garantir a separação dos detentos, nos termos da Lei de Execução Penal, e as condições mínimas para ressocialização com oportunidades educacionais, de qualificação profissional e de trabalho; j) aprimorar os mecanismos de prevenção e repressão aos crimes violentos patrimoniais; k) fortalecer a atuação dos Municípios nas ações de prevenção ao crime e à violência, sobretudo mediante ações de reorganização urbanística e de defesa social.

Nota-se, portanto, que a Segurança Pública é política de Estado e envolve todo o aparelho estatal, nos mais diversos ramos, desde a educação primária e estrutura familiar, base da sociedade (art. 226 da CF), perpassando pela saúde, moradia, emprego e outros direitos sociais, até chegar ao Direito Penal, momento em que é possível detectar que as políticas públicas, em regra[12], falharam.

A criação exacerbada de crimes (hipertrofia do direito punitivo criminal) e o uso constante do Direito Penal para reduzir a criminalidade só demonstra que o Estado não dá conta de cumprir os direitos sociais e individuais previstos na Constituição.

Os países mais desenvolvidos do mundo possuem alta qualidade na educação e forte base familiar, e esses são os caminhos para o progresso de uma nação.

Não se nega que aqueles que violam a ordem jurídica devem ser punidos com todo o rigor da lei, mas o ideal para qualquer sociedade é evitar a ocorrência do crime. A prevenção é a finalidade principal da segurança pública.

A sociedade costuma dizer que “bandido bom é bandido morto”; que “bandido tem que morrer”, mas a solução não é tão simples como parece. Matar bandidos, sem ser nos casos autorizados no ordenamento jurídico brasileiro (legítima defesa), configura pena de morte, o que é vedado pela Constituição Federal, salvo nos casos de guerra declarada e observado o devido processo legal. Bandidos devem ser punidos na forma da lei.

A corrupção e o tráfico de drogas são os principais crimes que abalam a segurança pública, por serem os “crimes mães”. Desses crimes nascem diversos outros (“crimes filhos”), como o roubo, o homicídio, a lesão corporal, o furto, a receptação, o estelionato.

Isso porque a corrupção desvia milhões e até bilhões de recursos públicos que seriam investidos nos direitos individuais e sociais. O tráfico de drogas, por sua vez, envolve organizações criminosas que coordenam e incentivam uma série de crimes.

Portanto, é necessário que haja políticas públicas efetivas de combate aos crimes de corrupção e ao crime organizado.

Por fim, a segurança pública visa ao bem-estar de todos, a paz social e alteração no comportamento de cada pessoa, de forma que possa andar pelas ruas tranquilamente; não ter muros nas casas, como ocorre em muitos países desenvolvidos; crianças brincarem tranquilamente pelas ruas, dentre outros fatores que permitam ao brasileiro viver sem medo e preocupações de ser vítima de crimes.

NOTAS

[1] Constituição Federal, Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: (…).

[2] Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019.

[3] Art. 144 (…) § 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.

[4] ADI 2.076, voto do Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 15-8-2002, Plenário, DJ de 8-8-2003.

[5] Fabretti, Humberto Barrionuevo. Segurança Pública. Fundamentos Jurídicos para uma Abordagem Constitucional. Atlas: São Paulo, 2014. p. 112.

[6] Fabretti, Humberto Barrionuevo. Segurança Pública. Fundamentos Jurídicos para uma Abordagem Constitucional. Atlas: São Paulo, 2014. p. 113.

[7] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 21ª Edição. Saraiva: São Paulo, 2017. p.  1.100.

[8] Bonavides (Lenza, 2017, p. 1.103).

[9] Caso adote-se o entendimento de que o direito à paz é de quinta dimensão, o direito à segurança pública também será de quinta dimensão.

[10] Dados extraídos do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (2018).

[11] Dados extraídos do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (2018).

[12] Obviamente, há casos de criminosos patológicos, psicopatas e que se enveredam pelo crime por motivos diversos das falhas estatais.

Sobre o autor

Rodrigo Foureaux é Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Foi Juiz de Direito do TJPA e do TJPB. Aprovado para Juiz de Direito do TJAL. Oficial da Reserva Não Remunerada da PMMG. Membro da academia de Letras João Guimarães Rosa. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário Newton Paiva e em Ciências Militares com Ênfase em Defesa Social pela Academia de Polícia Militar de Minas Gerais. Mestre em Direito, Justiça e Desenvolvimento pelo Instituto de Direito Público. Especialista em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes. Autor de livros jurídicos. Foi Professor na Academia de Polícia Militar de Minas Gerais. Palestrante. Fundador do site “Atividade Policial”.

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