Policial que não esteja de serviço pode lavrar multa de trânsito?

por | 27 abr 2020 | Atividade Policial

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O art. 280, § 4º, do Código de Trânsito Brasileiro considera como agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração o servidor civil, estatutário ou celetista e o policial militar devidamente credenciado pela autoridade de trânsito (convênio)[1].

A Resolução n. 371/10 do CONTRAN aprovou o Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito (Volume I), e com a alteração dada pela Resolução n. 497/14, prevê que “O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração de trânsito (AIT) poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via no âmbito de sua competência.”

Portanto, podem lavrar multa: a) servidor civil estatutário; b) servidor civil celetista; c) policial militar.

O policial militar credenciado pela autoridade de trânsito competente para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento é um agente da autoridade de trânsito.[2]

O policiamento ostensivo de trânsito é a “função exercida pelas Polícias Militares com o objetivo de prevenir e reprimir atos relacionados com a segurança pública e de garantir obediência às normas relativas à segurança de trânsito, assegurando a livre circulação e evitando acidentes.”

O art. 2º, item 27 do Decreto n. 88.777/83 conceitua o policiamento ostensivo e insere como uma das missões da Polícia Militar o policiamento de trânsito.

27) Policiamento Ostensivo – Ação policial, exclusiva das Policias Militares em cujo emprego o homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da ordem pública.

São tipos desse policiamento, a cargo das Polícias Militares ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, os seguintes: – de trânsito;

Em se tratando de multa lavrada por policial militar, para que possua validade é necessário que haja antes da lavratura da multa o credenciamento do policial militar pelo órgão de trânsito competente.

Além do credenciamento, a Resolução n. 371/10 do CONTRAN, com a alteração dada pela Resolução n. 497/14, especifica que para o policial militar exercer as atribuições como agente da autoridade de trânsito deverá: a) estar uniformizado, conforme padrão da instituição e b) no regular exercício de suas funções.

Item 4 (…)

Para que possa exercer suas atribuições como agente da autoridade de trânsito, o servidor ou policial militar deverá ser credenciado, estar devidamente uniformizado, conforme padrão da instituição, e no regular exercício de suas funções.

Nota-se, portanto, que são três os requisitos para que o policial militar possa lavrar um auto de infração de trânsito (multa): a) credenciamento do policial militar pelo órgão de trânsito competente; b) estar uniformizado, conforme padrão da instituição; e c) estar no regular exercício de suas funções.

A inobservância de qualquer desses requisitos acarreta na invalidade da multa que, consequentemente, deverá ser anulada pelos órgãos de trânsito ou pela via judicial.

Para que um ato administrativo possua validade é necessário que seus requisitos de validade estejam presentes, quais sejam: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.  

A competência é o conjunto de atividades e de atribuições definidas em lei ou ato administrativo que legitime a atuação do agente público.

Matheus Carvalho[3] ensina que competência é o “conjunto de atividades inerentes ao ente estatal, distribuídas entre seus órgãos e agentes públicos, mediante a edição de lei, legitimando o agente para a prática de determinadas condutas. Nesse sentido, Marçal Justen Filho[4], ao tratar da matéria, define que ‘competência administrativa é a atribuição normativa da legitimação para a prática de um ato administrativo‘.”

Fernanda Marinela ensina que “É necessária, ainda, para a prática de um ato administrativo, a análise da capacidade jurídica desse agente e do ente a que ele pertence, a quantidade de atribuições do órgão que o produziu, a competência do agente emanante e a inexistência de óbices à sua atuação no caso concreto, tais como afastamentos legais, impedimentos e outros.”[5]

Portanto, para que o policial militar lavre multa é necessário que cumpra com exatidão todos os requisitos estipulados pelo CONTRAN – Conselho Nacional de Trânsito -, por ser órgão máximo normativo e consultivo de trânsito, e coordenador do Sistema Nacional de Trânsito, do qual a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Militar fazem parte (art. 7º, V e VI, da Lei n. 9.503/97).

No que tange à atuação dos órgãos policiais (Polícia Rodoviária Federal e Polícia Militar) na fiscalização e atuação no trânsito, devem obediência ao CONTRAN, pois é o coordenador do Sistema Nacional de Trânsito e órgão máximo normativo e consultivo e ao CONTRAN compete estabelecer as normas regulamentares referidas neste Código e as diretrizes da Política Nacional de Trânsito, bem como coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades e estabelecer e normatizar os procedimentos para a aplicação das multas por infrações, a arrecadação e o repasse dos valores arrecadados (art. 12, I, II e VIII, da Lei n. 9.503/97).

A Polícia Rodoviária Federal possui como atribuição, dentre outras, cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições (art. 20, I, da Lei n. 9.503/97) e à Polícia Militar cabe executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado, como agente do órgão ou entidade executivos de trânsito ou executivos rodoviários, concomitantemente com os demais agentes credenciados (art. 23, III, da Lei n. 9.503/97).

Portanto, a Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Militar[6] não podem baixar atos normativos que versem sobre a fiscalização de trânsito, mas somente regulamentar no âmbito da Corporação como serão cumpridas as normas de trânsito estipuladas pelos órgãos competentes.

A inobservância da Resolução n. 371/10 do CONTRAN, ao exigir o credenciamento do policial militar, o uso do uniforme e o regular exercício de suas funções, torna o policial militar incompetente para lavrar multa quando todos requisitos não estiverem cumulativamente presentes, pois não atende às exigências normativas e como visto a competência para a prática de um ato administrativo se faz presente quando as normas que regem determinada competência são cumpridas, inclusive, o agente público não deve estar no gozo de folga ou de qualquer afastamento legal, como férias e licenças.

Na hipótese em que um policial lavrar multa sem preencher os requisitos estipulados em norma incide em abuso de poder, na modalidade excesso de poder.

O abuso de poder é gênero que subdivide-se em excesso de poder e em desvio de poder.

No excesso de poder o agente extrapola os limites de sua competência administrativa e pratica atos que vão além de suas atribuições, seja por praticar atos que sejam atribuições de outra autoridade ou por exceder os limites da própria lei ou da norma, quando for atribuição do próprio agente que praticou o ato excessivo.

O desvio de poder[7] ocorre quando o agente atua dentro de suas atribuições, mas visa alcançar fins diversos do previsto em lei (interesse público) ou secundários, que fogem do que, normalmente, ocorre quando da prática de atos administrativos (exemplo da prisão durante o casamento).

O excesso de poder macula a competência do ato administrativo; enquanto que o desvio de poder vicia a finalidade. Em ambos os casos poderá ser declarada a nulidade do ato administrativo, na esfera administrativa ou judicial.

Portanto, o policial de folga, de férias ou licenciado – que não esteja de serviço – não pode lavrar multa, sob pena de exceder do poder e a multa ser nula, face à ausência de competência.

Como exposto, são três as exigências cumulativas contidas em norma (Resolução n. 371/10 do CONTRAN) para que o policial militar confeccione auto de infração de trânsito:

a) credenciamento do policial militar pelo órgão de trânsito competente;

b) estar o policial militar uniformizado, conforme padrão da instituição;

c) estar o policial militar no regular exercício de suas funções.

Questão controversa refere-se ao “regular exercício de suas funções”.

O policial militar que não esteja dentro de seu horário de serviço, mas que esteja fardado em via pública, de forma ostensiva, poderá lavrar multa de trânsito? O fato de estar fardado, ainda que de folga ou fora do horário de serviço, é suficiente para caracterizar o regular exercício de suas funções?

A Polícia Militar de Minas Gerais elaborou a Nota Técnica n. 279.2/13 – DMAT[8] para tratar do tema e concluiu que o fato do policial militar estar fardado em logradouros abertos ao público autoriza a lavratura do auto de infração de trânsito, ainda que não esteja designado pela Administração Militar previamente para o exercício de suas funções.

(…)

5. Quanto ao questionamento sobre o fato de estar ou não o militar de serviço, deve-se levar em consideração o prescrito no estatuto do pessoal da polícia militar – EPPM:

Art. 15. A qualquer hora do dia ou da noite, na sede da unidade ou onde o serviço o exigir, o policial-militar deve estar pronto para cumprir a missão que lhe for confiada pelos seus superiores hierárquicos ou impostos pelas leis e regulamentos. (Lei nº 5.301/1969 – EPPM)

6. A situação de estar fardado, em razão da maior exposição aos apelos da população por uma intervenção estatal, faz com que o termo “de folga”, na semântica, não ultrapasse a idéia de ausência de submissão temporária a uma escala pré-fixada.

7. O uso da farda constitui a demonstração da presença do Estado. Exterioriza aos administrados o seu poder coercitivo, ainda que apenas potencialmente, no ambiente em que o policial estiver. Mesmo independendo de procedimento volitivo, a sua presença provocará alterações no comportamento e na sensação de segurança, daqueles que o observam.

8. Estará, na circunstância descrita, o policial militar exercendo policiamento ostensivo, independendo de sua vontade ou da vinculação a uma escala de serviço, uma vez que, a farda é uma das características dessa atividade, conforme conceitua o artigo 2º do Decreto n. 88.777, de 30 de setembro de 1983:

Policiamento Ostensivo – Ação policial, exclusiva das Policias Militares em cujo emprego o homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da ordem pública.

9. Com essas considerações, podemos inferir que o policial militar, estando fardado, nos logradouros abertos ao público, poderá atuar nas questões de trânsito, em razão de sua função, independente de estar ou não em seu horário de serviço previsto em escala.

10. Oportuno relembrarmos o contido no art. 280, § 4º do CTB: “O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência.” Desta forma, o policial militar somente será agente competente para lavrar o auto de infração, caso ele tenha sido previamente credenciado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via (Ex.: DETRAN, DER, DPRF).

11. Por derradeiro, assevera-se que a administração pública rege-se pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme previsão do art. 37 de nossa Constituição Federal. Nesse diapasão, a atuação policial deve ser norteada pelo interesse público e nunca movida por sentimentos ou motivações de cunho particular ou pessoal.

(…)

Ousamos discordar do entendimento adotado pela Polícia Militar mineira.

Com efeito, a Resolução n. 371/10 do CONTRAN é expressa em dizer que não basta estar fardado, sendo necessário que esteja também no regular exercício de suas funções.

Nota-se que são requisitos cumulativos: estar uniformizado, que no caso da Polícia Militar, é a farda, bem como estar no regular exercício de suas funções.

Caso fosse a finalidade do CONTRAN autorizar que o policial militar lavrasse multa, mesmo que não estivesse no horário de serviço, não teria exigido que estivesse no regular exercício das funções, sendo suficiente constar somente a necessidade de estar fardado e ostensivo, já que a finalidade em exigir que o policial militar esteja fardado é permitir que este esteja visível.

A exigência de estar “no regular exercício de suas funções” se tornaria letra morta e essa expressão foi utilizada na Resolução n. 371/10, exatamente, para exigir que o agente de autoridade de trânsito estivesse previamente escalado para o serviço.

O art. 15 da Lei n. 5.301/69 – Estatuto dos Militares do Estado de Minas Gerais – prevê que:

Art. 15 – A qualquer hora do dia ou da noite, na sede da Unidade ou onde o serviço o exigir, o policial-militar deve estar pronto para cumprir a missão que lhe for confiada pelos seus superiores hierárquicos ou impostos pelas leis e regulamentos.

Referida previsão é comum nas instituições policiais militares, mas não significa que esteja de serviço 24 horas por dia, todos os dias, mas sim que deve estar pronto para entrar em serviço em qualquer momento que for determinado pelos superiores hierárquicos ou nas hipóteses previstas em leis e regulamentos.

Em se tratando de fiscalização e atuação no trânsito as normas a serem seguidas são as previstas no Código de Trânsito Brasileiro e editadas pelo Conselho Nacional de Trânsito e, conforme visto, o CONTRAN exige que o policial militar esteja no regular exercício de suas funções, o que implica em dizer que deverá estar previamente designado para o exercício da função, pois se o CONTRAN considerasse que o agente da autoridade de trânsito quando fosse policial militar estaria sempre no regular exercício das funções, tal previsão seria completamente desnecessária e foi inserida com o fim de restringir a atuação do policial militar para as hipóteses em que estivesse previamente designado para a função.

O fato do policial estar fardado em local público, de fato, o coloca no exercício do policiamento ostensivo, pois este é caracterizado pelo aspecto visual, não pelo efetivo exercício da função. Vale é a aparência visual, até porque quem anda pela rua e observa um policial militar fardado não sabe que este não está em seu horário de trabalho.

Além do mais, o Decreto 88.777/83, em seu art. 2º, item 27, ao conceitar policiamento ostensivo afirma que este é a ação policial, exclusiva das Polícias Militares em cujo emprego o homem seja identificado de relance pela farda.

Policiamento Ostensivo – Ação policial, exclusiva das Policias Militares em cujo emprego o homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da ordem pública.

A expressão “cujo emprego” significa a exigência de designação prévia da autoridade competente. Portanto, um militar somente estará em serviço após ter sido escalado e durante o horário de trabalho para o qual foi escalado.

Nesse sentido é o Parecer n. 213/2013/CENTRAN/SC.

EMENTA: Para que o auto de infração seja considerado válido, no momento em que presenciou o fato que justificaria sua lavratura o agente de trânsito deve estar efetivamente em serviço. A prévia designação para a atividade fiscalizatória é condição para que possa o agente de trânsito lavrar autos de infração. Ao estabelecer o horário de labor do seu agente a autoridade de trânsito define a condição temporal de validade para o exercício da função, pois fixa o período de tempo em que o agente estará efetivamente atuando em seu nome.

Cabe ao órgão de trânsito competente definir o que caracteriza regular exercício das funções e não à Polícia Militar e a interpretação da Resolução n. 371/10 deve ocorrer nos termos do Parecer n. 213/2013/CENTRAN/SC.

O policial militar, ainda que esteja fardado, nos logradouros abertos ao público, não poderá confeccionar auto de infração de trânsito, sob pena de incorrer em excesso de poder e a multa ser anulada pela autoridade de trânsito competente.

A atuação, fora do horário de serviço, do policial militar, nas hipóteses de ocorrência de crime ou para prestar socorro, não se confunde com a atuação do policial militar, na mesma condição, para lavrar auto de infração de trânsito, pois no primeiro caso cabe à própria instituição definir se o policial poderá atuar, por estar afeta à atividade precípua da polícia militar, além de haver previsão no Código de Processo Penal (art. 301), enquanto que no segundo caso cabe à autoridade de trânsito competente definir as hipóteses de atuação para a lavratura do auto de infração de trânsito.[9]

Dessa forma, é possível concluir que para o policial militar lavrar um auto de infração de trânsito e este possuir validade:

a) o policial militar deverá estar efetivamente em serviço, ou seja, previamente escalado para o exercício das funções de policial, não sendo suficiente que o militar esteja fardado;

b) o deslocamento de casa para o trabalho e do trabalho para a casa, fardado, não autoriza a lavratura do auto de infração de trânsito, pois o policial, ainda, não entrou efetivamente em serviço e não está no regular exercício das funções, e as normas que consideram o policial em serviço durante o deslocamento tem por finalidade a concessão de determinados benefícios em caso de acidentes, o que não impede o policial de lavrar multas caso o turno de serviço tenha se estendido para além do horário previamente fixado para o término do turno, pois ainda estará no regular exercício das funções. Isto é, o horário de início do trabalho é previamente fixado, mas o de término é somente uma previsão;

c) o policial militar deverá estar fardado e ostensivo, não sendo suficiente que o policial esteja fardado, mas fique escondido ou em local de difícil visibilidade, pois a finalidade da norma ao exigir que os agentes de trânsito estejam uniformizados para atuarem na fiscalização, é demonstrar a presença com o intuito de prevenir infrações de trânsito, tanto é que exige-se, em se tratando do uso de veículos nas fiscalizações, que estes estejam caracterizados[10].

d) o policial militar de folga, férias ou de licença não poderá lavrar auto de infração de trânsito, ainda que esteja fardado e ostensivo;

e) o policial militar, ainda que esteja em serviço, não poderá lavrar multa se não estiver fardado e ostensivo.

O raciocínio ora exposto aplica-se a todos os agentes de trânsito legitimados a lavarem multas.

NOTAS

[1] Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará: § 4º O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência.

[2] Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro.

[3] CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4ª edição. Salvador: Juspodivm. 2017. p. 256.

[4] JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Fórum,14ª ed., 2009.

[5] MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 10ª edição. São Paulo: Saraiva. 2016.

[6] Art. 22, IV, da Lei n. 9.503/97. Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição: IV – estabelecer, em conjunto com as Polícias Militares, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;

[7] O art. 2º, parágrafo único, “e”, da Lei n. 4.717/65 trata do desvio de finalidade e o caracteriza “quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.”

[8] Disponível em: <http://wellingtonflagg.blogspot.com/2013/03/atuacao-no-transito-de-policial-militar.html>. Acesso em: 26/04/2020.

[9] Recomendo a leitura do texto “O policial e o bombeiro militar devem atuar em ocorrências ainda que não estejam em serviço? A obrigatoriedade da atuação limita-se ao estado em que atua?”, de minha autoria, disponível no site Atividade Policial.

[10] Item 4, Agente da Autoridade de Trânsito, do MBFT – Volume I.

Sobre o autor

Rodrigo Foureaux é Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Foi Juiz de Direito do TJPA e do TJPB. Aprovado para Juiz de Direito do TJAL. Oficial da Reserva Não Remunerada da PMMG. Membro da academia de Letras João Guimarães Rosa. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário Newton Paiva e em Ciências Militares com Ênfase em Defesa Social pela Academia de Polícia Militar de Minas Gerais. Mestre em Direito, Justiça e Desenvolvimento pelo Instituto de Direito Público. Especialista em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes. Autor de livros jurídicos. Foi Professor na Academia de Polícia Militar de Minas Gerais. Palestrante. Fundador do site “Atividade Policial”.

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