A vinculação do Departamento Estadual de Trânsito – Detran – à Polícia Civil é constitucional?

por | 10 fev 2021 | Segurança Pública

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O Departamento Estadual de Trânsito – DETRAN – é um órgão ou entidade executiva de trânsito e possui as atribuições elencadas no art. 221 do Código de Trânsito Brasileiro, como cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das respectivas atribuições; realizar, fiscalizar e controlar o processo de formação, aperfeiçoamento, reciclagem e suspensão de condutores, expedir e cassar Licença de Aprendizagem, Permissão para Dirigir e Carteira Nacional de Habilitação, mediante delegação do órgão federal competente; estabelecer, em conjunto com as Polícias Militares, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito, dentre outras.

O Código de Trânsito Brasileiro – Lei n. 9.503/97 – não utiliza o nome Departamento Estadual de Trânsito para se referir ao órgão executivo de trânsito estadual, em que pese ser comum, em razão de assim ter sido previsto no revogado Código Nacional de Trânsito, em seu art. 102, o que não impede que cada estado, dentro de suas atribuições e poder de organização administrativa atribua nome diverso, na forma do art. 8º3 do CTB.

Em que pese o Departamento de Trânsito ser um órgão que colabora com a segurança pública, ao fiscalizar o cumprimento da legislação de trânsito e adotar medidas que visem a prevenção e a redução da violência no trânsito, não consta no rol do art. 144 da Constituição Federal, razão pela qual não pode ser inserido pelos estados como um órgão policial de segurança pública.

Os Estados-membros devem seguir o modelo federal previsto no art. 144 da Constituição Federal, que é norma de observância obrigatória e estabelece um rol taxativo dos órgãos de segurança pública, além de definir a atribuição de cada um deles.

O Supremo Tribunal Federal assentou que “Os Estados-membros, assim como o Distrito Federal, devem seguir o modelo federal. O art. 144 da Constituição aponta os órgãos incumbidos do exercício da segurança pública. Entre eles não está o Departamento de Trânsito. Resta, pois, vedada aos Estados-membros a possibilidade de estender o rol, que esta Corte já firmou ser numerus clausus, para alcançar o Departamento de Trânsito.”4

Assim, o Departamento de Trânsito não pode constituir-se em um órgão autônomo de segurança pública dos estados, e Minas Gerais é o único estado em que o DETRAN integra a Polícia Civil, sendo uma autarquia nos demais estados, em que pese haver um movimento em Minas Gerais para que o DETRAN se torne uma autarquia.

A Constituição do Estado de Minas Gerais prescreve no art. 139, III, ser atribuição da Polícia Civil o registro e licenciamento de veículo automotor e habilitação de condutor.

A Lei Orgânica da Polícia Civil de Minas Gerais – Lei Complementar n. 129/13, por sua vez, estrutura o Departamento de Trânsito de Minas Gerais – Detran-MG (art. 37)5.

Ocorre que a Constituição Federal em seu art. 144, § 4º dispõe que à Polícia Civil incumbe, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

Nota-se que a Polícia Civil possui constitucionalmente as funções de polícia judiciária e investigativa, sem que haja previsão de atribuição de trânsito, razão pela qual é inconstitucional a norma contida na Constituição do Estado de Minas Gerais que autoriza a Polícia Civil ser a responsável pelo registro e licenciamento de veículo automotor e habilitação de condutor.

Da mesma forma é inconstitucional a previsão contida na Lei Orgânica da Polícia Civil de Minas Gerais que subordina o Detran à Polícia Civil mineira, ainda que esteja de acordo com a Constituição Estadual. Deve-se analisar se a lei ou a previsão contida na Constituição Estadual está de acordo com a Constituição Federal.

Os Estados possuem capacidade de auto-organização e organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal (art. 25 da CF).

A Constituição Federal concedeu a capacidade de auto-organização aos estados, mas impôs limites ao mencionar que a auto-organização deve observar os princípios da Constituição Federal.

Dessa maneira, o poder constituinte derivado decorrente, que consiste no poder de os estados fazerem suas próprias constituições, possui limites, que subdividem-se em princípios constitucionais sensíveis, princípios constitucionais estabelecidos e os princípios constitucionais extensíveis.

Os princípios constitucionais sensíveis encontram-se previstos expressamente na Constituição Federal (art. 34, VII, a-e)6 e a violação destes enseja intervenção federal.

Os princípios constitucionais estabelecidos limitam a capacidade de auto-organização dos estados e subdividem-se em limites explícitos vedatórios; limites explícitos mandatórios; limites inerentes e limites decorrentes.7

Pedro Lenza8 explica que os limites explícitos vedatórios proíbem os Estados de praticarem atos ou procedimentos contrários ao fixado pelo poder constituinte originário – exs.: arts. 19, 35, 150, 152; que os limites explícitos mandatórios restringem a liberdade de organização dos estados – exs.: arts. 18, § 4.°, 29, 31, § l.°, 37 a 42, 92 a 96,98, 99, 125, § 2.°, 127 a 130, 132, 134, 135, 144, IV e V, §§ 4.º a 7º; que os limites inerentes implícitos ou tácitos vedam qualquer possibilidade de invasão de competência por parte dos Estados-Membros; que os limites decorrentes advêm de disposições expressas. Exs.: necessidade de observância do princípio federativo, do Estado Democrático de Direito, do princípio republicano (art. 1º, caput), da dignidade da pessoa humana (art. 1.°, III); da igualdade (art. 5º, caput), da legalidade (art. 5º, II); da moralidade (art. 37), do combate a desigualdades regionais (art. 43) etc.

Nota-se que a liberdade de organização dos estados quanto às atribuições da Polícia CIvilé restrita ao disposto na Constituição Federal, em razão dos limites explícitos mandatórios.

Os princípios constitucionais extensíveis tratam das normas que organizam a estrutura federativa do Brasil, como as normas que tratam das eleições (arts. 28 e 77); normas sobre o funcionamento do TCU (art. 75); normas sobre o processo legislativo (art. 59); normas para criação de CPI (art. 58, § 3º); normas sobre os princípios que regem a Administração Pública (art. 37).

Os estados possuem autonomia, no entanto, devem observar os limites impostos constitucionalmente.

Compete à União legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI, da CF) e o Código de Trânsito Brasileiro ao tratar da composição do Sistema Nacional de Trânsito elencou diversos órgãos e entidades (art. 7º), dentre os quais não se inclui a Polícia Civil.

Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades:

I – o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo;

II – os Conselhos Estaduais de Trânsito – CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal – CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores;

III – os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

IV – os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

V – a Polícia Rodoviária Federal;

VI – as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e

VII – as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações – JARI.

Ao inserir a Polícia Civil no exercício do poder constituinte derivado decorrente ou mediante lei estadual, no rol do Sistema Nacional de Trânsito, incide em dupla e manifesta inconstitucionalidade, por violar a competência da União para legislar sobre trânsito e por ampliar as atribuições constitucionais da Polícia Civil.

De mais a mais, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.182, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade de dispositivo da Lei Orgânica do Distrito Federal que inseria o Detran como um dos órgãos de segurança pública, sendo que o rol previsto no art. 144 da Constituição é taxativo. Assim, conceder as atribuições do Detran à Polícia Civil, que não pertence ao Sistema Nacional de Trânsito, constitui uma forma de, por vias transversas, inseri-lo no rol de órgãos de segurança pública, sem alterar a Constituição Federal.

A respeito do assunto, precisas são as lições de Gustavo Dayrell9, que abordou o tema no artigo “A inconstitucionalidade do exercício de atividades de trânsito pela Polícia Civil de Minas Gerais e a desvinculação do Detran”.

Todos os demais entes adotam organização administrativa diversa, predominando o modelo autárquico. O Estado de São Paulo foi o último a proceder à desvinculação, transformando o órgão de trânsito em autarquia por meio da Lei Complementar nº 1.195 de 17 de janeiro de 2013.

Não sem razão, já que a polícia judiciária não tem atribuição para exercício de atividades típicas de trânsito, motivo pela qual a referida vinculação é inconstitucional.

O artigo 144, §4º da Constituição Federal de 1988 preceitua incumbirem à polícia civil as “funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais”, não deixando qualquer margem para desvio de sua atividade finalística.

Exatamente por isso, foi excluída pelo Código de Trânsito Brasileiro do SNT, conforme se extrai do rol taxativo do artigo 7º, incisos I ao VII, vejamos:

Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades:

I – o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo;

II – os Conselhos Estaduais de Trânsito – CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal – CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores;

III – os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

IV – os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

V – a Polícia Rodoviária Federal;

VI – as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal;

VII – as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações – JARI.

Ressalte-se, por relevante, que a Constituição Mineira foi publicada quando estava em vigor o antigo Código de Trânsito (Lei 5.108, de 21 de setembro de 1966) e esse não relacionava quais entes faziam parte do Sistema Nacional de Trânsito. Porém, o Código de Trânsito de 1997 elencou quais os entes podem fazer parte do referido sistema e, conforme visto, excluiu a Polícia Civil.

Assim, a atribuição de atividades de trânsito à polícia judiciária malfere o artigo 7º, incisos I ao VII, do CTB e, por consectário, a competência privativa da União para legislar sobre trânsito (artigo 22, XI da CF/88). Não obstante, viola o próprio artigo 144, §4º da CF/88, que não autorizou o exercício de atribuições diversas da apuração de infrações penais.

Com o advento da Emenda Constitucional n. 82/2014, a segurança viária passou a constar no Texto Constitucional, sendo assim previsto:

Art. 144 (…)

§ 10. A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 82, de 2014)

I – compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 82, de 2014)

II – compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 82, de 2014)

A segurança viária integra a segurança pública, na medida em que é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas.

A atribuição para o exercício da segurança viária compete aos órgãos ou entidades executivos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e seus agentes de trânsito, estruturados em carreira, o que não afasta as atribuições dos demais integrantes do Sistema Nacional de Trânsito, como a Polícia Militar, em cuidar da segurança viária nem da Guarda Municipal, conforme já reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal10.

O órgão executivo estadual a que se refere o inciso II, § 10º, do art. 144 da Constituição Federal abrange o Departamento Estadual de Trânsito, que em Minas Gerais, vincula-se à Polícia Civil (art. 37 da Lei Complementar n. 129/13).

Nota-se que pela literalidade da Constituição Federal e diante da realidade de Minas Gerais criou-se, dentro da Polícia Civil, que possui atribuições de polícia judiciária e investigativa, inconstitucionalmente, a carreira de agente de trânsito, o que na prática não existe, mas tornou-se possível caso entenda que é constitucional a manutenção do Detran “dentro” da Polícia Civil.

Em razão da autonomia dos entes federativos estaduais, cabe aos estados se organizarem para implementarem a carreira de agente de trânsito estadual. No Distrito Federal os agentes de trânsito são concursados e vinculados ao Departamento de Trânsito.

Deve-se destacar ainda que a liberação dos policiais civis que se dedicam às atividades do Departamento de Trânsito em Minas Gerais, na capital e nas cidades do interior, aprimorará os serviços da atividade-fim, já que haverá um maior tempo para se dedicarem às atividades de polícia judiciária e investigativas, além de aumentar o número de policiais civis na atividade-fim.

Além do mais, a partir do momento em que um órgão se especializa em uma determinada atividade e se dedica exclusivamente a ela há uma melhoria na qualidade da prestação do serviço público.

Afora o argumento constitucional, conforme demonstrado, há nítido interesse público em retirar dos policiais civis as atribuições de trânsito, de forma que estes se dediquem às atribuições constitucionais da Polícia Civil e conceder essas atribuições a uma autarquia que se dedicará às atividades do Departamento de Trânsito. Politicamente, portanto, também é uma medida viável e que atenderá, inclusive, a Lei n. 13.460/17, que trata da qualidade da prestação do serviço público.

Como bem exposto por Gustavo Dayrell11, “a missão constitucional da polícia judiciária é um dos pilares do Estado Democrático de Direito, voltada à realização da segurança pública e à proteção dos direitos fundamentais, por isso, seu fortalecimento é de interesse de toda sociedade.”

Transformar o Detran de Minas Gerais em uma autarquia significa cumprir a Constituição, melhorar o serviço público de trânsito e da Polícia Civil. Não há prejuízos para a sociedade, somente ganhos.

NOTAS

1Art. 22. Compete aos órgãos ou entidades executivos de trânsito dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito de sua circunscrição:

I – cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito das respectivas atribuições;

II – realizar, fiscalizar e controlar o processo de formação, aperfeiçoamento, reciclagem e suspensão de condutores, expedir e cassar Licença de Aprendizagem, Permissão para Dirigir e Carteira Nacional de Habilitação, mediante delegação do órgão federal competente;

III – vistoriar, inspecionar quanto às condições de segurança veicular, registrar, emplacar, selar a placa, e licenciar veículos, expedindo o Certificado de Registro e o Licenciamento Anual, mediante delegação do órgão federal competente;

IV – estabelecer, em conjunto com as Polícias Militares, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito;

V – executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis pelas infrações previstas neste Código, excetuadas aquelas relacionadas nos incisos VI e VIII do art. 24, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;

VI – aplicar as penalidades por infrações previstas neste Código, com exceção daquelas relacionadas nos incisos VII e VIII do art. 24, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

VII – arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos;

VIII – comunicar ao órgão executivo de trânsito da União a suspensão e a cassação do direito de dirigir e o recolhimento da Carteira Nacional de Habilitação;

IX – coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causas;

X – credenciar órgãos ou entidades para a execução de atividades previstas na legislação de trânsito, na forma estabelecida em norma do CONTRAN;

XI – implementar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;

XII – promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN;

XIII – integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários de condutores de uma para outra unidade da Federação;

XIV – fornecer, aos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários municipais, os dados cadastrais dos veículos registrados e dos condutores habilitados, para fins de imposição e notificação de penalidades e de arrecadação de multas nas áreas de suas competências;

XV – fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio, quando solicitado, às ações específicas dos órgãos ambientais locais;

XVI – articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo CETRAN.

2Art 10. Os Departamentos Estaduais de Trânsito, órgãos executivos com jurisdição sôbre todo o território do respectivo Estado, deverão dispor dos seguintes serviços, dentre outro: (…)

3Art. 8º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão os respectivos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários, estabelecendo os limites circunscricionais de suas atuações.

4 ADI 1.182, voto do rel. min. Eros Grau, j. 24-11-2005, P, DJ de 10-3-2006

5 Art. 37 O Departamento de Trânsito de Minas Gerais – Detran-MG -, órgão executivo de trânsito do Estado, tem por finalidade dirigir as atividades e serviços relativos ao registro e ao licenciamento de veículo automotor e à habilitação de condutor, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro, competindo-lhe:

6 Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta; e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

7 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 21ª Edição. Saraiva: São Paulo, 2017. p. 204.

8 Em citação a Uadi Lammêgo Bulos.

9Disponível em: <https://emporiododireito.com.br/leitura/a-inconstitucionalidade-do-exercicio-de-atividades-de-transito-pela-policia-civil-de-minas-gerais-e-a-desvinculacao-do-detran>. Acesso em: 10/02/2021.

10RE 658570 – É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.

11Disponível em: <https://emporiododireito.com.br/leitura/a-inconstitucionalidade-do-exercicio-de-atividades-de-transito-pela-policia-civil-de-minas-gerais-e-a-desvinculacao-do-detran>. Acesso em: 10/02/2021.

Sobre o autor

Rodrigo Foureaux é Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Foi Juiz de Direito do TJPA e do TJPB. Aprovado para Juiz de Direito do TJAL. Oficial da Reserva Não Remunerada da PMMG. Membro da academia de Letras João Guimarães Rosa. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário Newton Paiva e em Ciências Militares com Ênfase em Defesa Social pela Academia de Polícia Militar de Minas Gerais. Mestre em Direito, Justiça e Desenvolvimento pelo Instituto de Direito Público. Especialista em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes. Autor de livros jurídicos. Foi Professor na Academia de Polícia Militar de Minas Gerais. Palestrante. Fundador do site “Atividade Policial”.

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